浅谈宝鸡市小型水利工程产权制度及管理体制改革

发布日期：2007年6月14日      来源：区农业局      作者：张炜

     宝鸡市从1995年上半年开始,在全市范围内开展了小型水利工程产权制度改革,立足宝鸡实际,解放思想,与时俱进,近十年来,通过抓点带面,全面推广,完善提高,规范管理等阶段的努力,到目前,全市已对13075处＂五小＂水利工程进行了产权改革，初步形成了承包、租赁、拍卖、股份制，以及合作经营，自建自管等多种形式并举的新格局。水利事业发展已形成投资多元化、管理科学化、经营规范化的良好态势。通过小型水利产权制度及管理体制的改革，使广大干部群众解放了思想，更新了观念，增强了市场经济意识，拓展了投资渠道，强化了工程管理，有利的促进了农业生产和农村经济的持续发展。
     一、全市小型水利工程产权制度改革现状
    我市水利设施特别是小型工程多建于上世纪七十、八十年代，这些工程在建设初期有效促进了工农业生产的发展。但经过多年运行，工程老化失修，管理经营不善等问题日益突出，为此，在九十年代后期，我们按照省上有关精神，本着“以存量换增量、以产权换资金、盘活水利资产”的思路，对一小型水库、小池塘、小抽水站、机井以及渠道为代表的“五小”水利工程设施进行了一次产权制度改革。改革采取承包、租赁、股份合作、拍卖等形式进行。经调查，截止目前，全市推行改革的小型水利工程13075处，占全市总数18237处的71.7％，在这些改革工程中，承包制10136处，租赁制694处，股份合作417处，拍卖1057处，民办水利746处。经营者投入的资金1100万元，回收资金730万元，恢复改善灌溉面积32.57万亩，新增灌溉面积1.24万亩，解决人饮困难41917人。
     二、我市产权制度改革特点
     1、规范化的承包制占主导地位
     据调查统计，在全市已改制的13075处小型水利工程中推行承包制的10316处，占全市已改制的小型水利工程78.9%。规范化承包，即在工程所有权不变的前提下，由个人承包工程的管护、维修、利用及开发，一般承包期5—10年，并签定有规范化的合同。承包者必须保证工程维修，管理和群众灌溉用水，水费除缴纳电费维修外由承包者使用。实行规范化承包有3个特点。（1）是工程的所有权不变，转让了工程的使用权。（2）是在承包经营期间，经营好、群众满意，在承包期满后，方可续包，群众有投票选择权。（3）承包者的风险小，收益有保障，承包者一般在承包前都对所承包工程的经济效益、社会效益做了调查，基本上使服务群众的同时，使自己有一定的收益。岐山县青化镇丁童水库承包后，通过水产养殖，承包人杨恩元，每年可获净收入2.0万元。同时，还对水库的渗漏问题进行了投资，一举两得。总之，改革的第一步，农村实行联产承包责任制，深入人心，人们对于承包制有比较深刻的了解，是小型水利工程产权制度改革，实行规范化承包的基础，我们应该充分利用这一个有利条件，提高认识，在防止粗放管理，短期行为和掠夺式经营的基础上，实施规范化的承包。
     2、产权制度改革各种形式并举
     我市的小型水利工程众多，各种水利设施的实际情况有很大差别，各县区在改制中以保值增值和提高效益为目的，因地制宜，宜包则包、宜卖则卖、宜股则股、宜租则租，对损坏严重，多年闲置不能正常发挥作用的设施，则以租赁拍卖等为主；对维修和恢复配套，投资数额较大的设施，则采用股份合作制改造。股份合作制，即把工程固定资产分为若干股，将部分或全部股权出售，进行经营和管理，股东共同出资，共同劳动，共同拥有工程的所有权和经营权，即取得劳动报酬，又按股分红。岐山县凤鸣镇孝陵村三组两眼深井缺少配套，村组无资产配套，单家独户资产难以达到村上把配套齐全所需的2.8万元分成28股，每股1千元，进行股份合作制改造，股权分别卖给本组28户农民，使两眼机井在10天内完成配套投入使用，使机井周围160亩农田成了旱涝保收田。产权制度改革各种形式并举，多层面，全方位地调动了群众投资办水利的积极性，盘活了公有水利资产，激活了一批“死工程”，实现了“以资产换资金、以存量换增量”的目标。
     3、产权制度改革、民营水利方兴未艾
     随着农业产业结构的调整，党中央国务院富民政策的出台，广大群众投资办水利的热情空前高涨。调查中，各县区政府和水利部门大力支持民营水利工程，并制定了一系列优惠政策，民办水利呈星火燎原之势。民营水利的发展符合党的十六届三中全会《决定》指出发展和积极引导非公有制经济，个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有制资本进入法律法规未进入的基础设施，公用事业及其他行业和领域，水利是个准市场防洪工程等公益性部分列入公共财政，而经营性工程和准公益性工程中的经营部分，特别是带有经营性质的小型水利工程，靠公共财政显然不太现实，只能靠资本市场动作方式来建设管理，因此打破了单一的水利投资体制和投资方式，实现了水利投资主体、投资方式多元化，不仅促进了水利资本与投资市场的建立和发展，较大限度的实现水利技术与资本结合，而且加速了农村小型水利工程市场化、产业化的进程。眉县横渠镇万家塬村五组村民张福勤，眼看着寺沙河的水哗哗流过，而河岸边几百亩庄稼无法灌溉，靠天吃饭，心里非常着急。从2002年冬季开始，先后投资8.8万元，新修引水渠道200多米，渡槽186米，25户调压蓄水池1座，铺设φ160塑料管道1720米，控制闸阀18个，解决了万家塬、文谢两个村8个村民小组1000多亩耕地的灌溉问题，而且在灌溉水费的收缴上，让利村民，每亩地灌溉只收水费4元钱，被当地群众誉为“活龙王”，受到省电视台的采访。
     发展民营水利，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，赋予民营主体对工程对工程的投资权、建设权、管理权、受益权。建立“权、责、利”想统一，投资、经营、管理三位一体的民营水利机制，这样一来，可以解决农村水利主体缺位的问题。民营水利已成为发展农村水利新的支撑点。
      三、在的问题
     1、产权制改革发展不平衡
     发展的不平横在两个方面，横向表现为一些地方改制工作进展缓慢，存在着“看、等、要”的思想，不积极主动进行改革。纵向的不平横表现为类型单一，从资料统计的情况看，机井15536个，已改制11640个，改制率74.9%，改制率最低的是渠道，总共4757条，已改制188条，改制率3.95%。
     2、产权制度改革管理不规范
     产权制度改革的核心是按照市场规范动作建立适应于社会主义市场经济要求的水利工程运行机制，在调查中发现以机井承包为例，有相当一部分承包人在经营过程中，对工程大修费用没有提取，没有落实必要的工程维修养护资金，存在短期行为，自行抬高水价的问题，致使经营过程中承包人与用水户的矛盾纠纷比较突出，没有完全按照市场规律动作和依法办事，还有是承包费、租赁费、拍卖所得出让金的收回管理问题，没有相应的管理与监督机制，要防止水利资产转移用途，出现新的流失。
      3、民营水利的工程质量问题
      质量是水利工程的基石和生命，特别是关乎人民生命财产的水利工程，质量更是重中之重，由于民营水利带有很强的社会性、群众性和自发性，在实际行动中很容易表现出不按规范操作，不按技术标准要求办事的行为，在调查中发现，有低水平、低标准的工程问题，因此，应尽快研究建立一套发展民营水利质量监控制，形成质量安全网络体系，以确保民营水利健康发展
      4．重建设、轻管理的状况十分突出
      部分县区水利主管部门挣资金、抓工程、抓建设，但忽视水利工程管理，对当前水利工程管理不善的状况素手无策、视而不见。因此要高度重视当前水利建设中普遍存在的重建设轻管理状况。
     四、对小型水利工程产权改革的建议
     1、建立保障有力、配套完善的政策、法规体系
     要使产权制度改革真正走上规范化、科学化、法制化，必须建立配套完善的政策、法律，要研究制定相应的法律、政策，包括投资激励政策，扶持政策等，资本运作法规，投资者和受益者权利保障等。真正让投资者、经营者、所有者各得其所。让人民群众有法可依，依法办事，让小型水利工程制度改革依法办事、规范运作。
     2、全面普查、摸清家底、登记造册、逐一制定改革方案
   （1）资产评估关，要在明确产权的基础上，对资产进行评估，确认资产价值，科学测定承包、租赁基数和拍卖底价，做到既不使国家和集体资产流失，又充分考虑到农户的承受能力。（2）登记造册。凡国家有投资的工程，既要摸清底子后逐一登记造册，又要对工程及管理运行现状做出评估，并对下一步改制中需要采取的相应措施提出具体意见。（3）公平竞争关。既把所要拍卖、承包、租赁的小型水利工程设施的有关情况公布于众，面向社会公开招标或竞价出售，按照自愿、公开、平等竞争的原则。组织广大干部群众积极参加拍卖会、招标会，踊跃承包、租赁、竞买。（4）签定合同关。水利设施拍卖、承包、租赁后，必须依法签订合同，并进行司法公证，报上一级水行政主管部门备案。合同必须明确双方应履行的权利和义务，违约责任和制约措施。做到公平、严密、合理、合法。（5）监督检查关。水行政主管部门要按照分级管理的原则，定期对合同双方发行职责情况进行监督检查，防止粗放管理和掠夺性经营等短期行为的发生，确保工作效益的充分发挥。（6）资金管理使用关 。要按照分级管理，分级使用的原则，加强对拍卖、承包、租赁等回收资金的管理，要专户储蓄、专款专用，定期公布资金的使用情况，接受有关部门的监督和管理。
     3、认真学习文件，处理好六个关系
     在改制过程中要认真学习和把握好各项政策界限，坚持一个原则，一个标准，一把尺子，一量到底。（1）是所有权、经营权与管理权的关系。凡是通过评估，确认其所有权可以拍卖转让的，对小型水利工程可以采取一次性拍卖工程所有权的办法，使购买人拥有资产的所有权和收益权，实现所有权、经营权与管理权的有机统一。对于不宜变更转移所有权的工程设施，可以只拍卖工程设施的经营管理使用权。这样才能最大限度的发挥经营管理者的主观能动性，调动投入者的积极性。（2）是国家、集体、个人的关系。要充分调动社会各界兴办水利的积极性，实现国家、集体、个人三者利益兼顾，各得其所。（3）是水利改革与农村改革的关系。小型水利工程产权制度改革要与建设社会主义新农村经济体制等各项改革相协调，以水利改革促进农村经济体制改革，通过深化农村经济体制以及其他方面的改革推动水利改革。（4）是工程保值与可持续发展的关系。对购买、承包、租赁小型水利工程设施的经营者，在保证工程设施完好无损的基础上，鼓励经营者增加投入，对水利设施进行更新、改造、配套，提高扩大再生产能力。（5）是改革、发展与稳定的关系。小型水利工程产权制度改革是一场革命，政策性强、涉及面广、难度较大，必须以稳定为前提，以发展为目的，坚持群众路线，尊重群众意愿，既要大胆探索积极推进，又要谨慎稳妥的处理好农村水利改革与稳定农村家庭联产承包责任制的关系，实现改革、发展与稳定的和谐统一。（6）是当前与长远的关系。小型水利工程产权制度改革既要立足当前，又要着眼长远；既要注重经济效益，又要兼顾社会效益和生态效益，切忌短期行为。
     4、坚持按价值规律办事，建立完善的水价形成机制
     核定合理的水价，是小水产权制度改革群众关心的热点问题。小型水利产权制度改革后干部群众普遍关心是合理核定水价。水价格的核定在不增加群众负担，不要使水价上涨过快。既要保证投资者、经营者的利益，又要考虑受益者的承受能力，合理定价。一般执行指导水价，对特困户适当优惠，实际操作过程中要注意，粮食作物和经济作物的区别，农网电价与综合电价的区别，股内与股外的区别，水源与水泵的区别。
     5、加大国家扶持力度，加强技术指导
     针对群众的经济基础比较薄弱，承受能力有限这一实际问题，加大国家扶持力度与广泛动员群众，增加投入相结合，是今后水利建设应继续坚持的方向，要继续拓宽水利工程投资渠道，建立和完善多方位，多元化水利投入机制。另一方面，国家投资的形式也要随着改革深入不断改进，要改变过去大包大揽的做法，要围绕产权明晰做文章，使投资体系更加健全，要鼓励民办水利的发展走向健康发展的快车道。
     参考文献：
     1、《中国水利报》2005年第5期《以改革促发展—小型水利设施管理体制和经营体制改革探讨》。作者：陈雷、杨广欣
     2、《陕西水利》2005年第4期《浅谈我区水利工程产权制度改革》  
     3、《宝鸡市小型水利工程产权制度改革与民办水利现状调查》。作者：林秋太
     4、眉县小水产权制度改革与民办水利文件资料汇编